Procedimento Expropriação no Ordenamento Jurídico Português
O CÓDIGO DAS EXPROPRIAÇÕES, consagrado na Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, configura um regime jurídico complexo que equilibra o interesse público com a proteção de direitos patrimoniais. A expropriação, enquanto instrumento de realização de obras de utilidade pública, desdobra-se em fases sequenciais e interligadas, cuja observância estrita é imperativa para a validade do ato expropriativo. Este artigo examina cada etapa do processo, à luz da doutrina, jurisprudência e normas aplicáveis, com ênfase nas garantias processuais e nos critérios de justiça indemnizatória.
I. Fundamentos Constitucionais e Princípios Orientadores
A expropriação por utilidade pública assenta no artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa, que a condiciona ao pagamento de "justa indemnização". O Código das Expropriações materializa este preceito através de três pilares:
(1) necessidade pública,
(2) proporcionalidade (limitação ao estritamente indispensável) e
(3)contemporaneidade do ressarcimento. A jurisprudência do Tribunal Constitucional reforça que a ponderação entre o interesse coletivo e os direitos individuais exige rigor na fundamentação de cada fase, sob risco de nulidade do procedimento.
II. Fase Prévia: Declaração de Utilidade Pública
A. Pressupostos Materiais
A declaração de utilidade pública constitui o ato inicial que legitima a expropriação. Conforme o artigo 12.º do Código, o requerimento da entidade expropriante deve incluir:
Planta georreferenciada dos imóveis afetados;
Estudo de impacto ambiental, quando exigível;
Relatório económico que justifique a necessidade da expropriação face a alternativas menos intrusivas.
A competência para emitir a declaração varia consoante a entidade: compete ao membro do Governo respetivo quando a expropriante é o Estado ou empresa pública, e à assembleia municipal nos casos de autarquias locais.
B. Carácter de Urgência
Em situações excecionais (defesa nacional, calamidade pública ou obras urgentes), a declaração de utilidade pública pode ser acompanhada de autorização de posse administrativa imediata. Nestes casos, a entidade expropriante assume a posse do bem antes da conclusão do processo indemnizatório, mediante depósito prévio de caução bancária correspondente a 120% do valor estimado A jurisprudência exige que a urgência seja devidamente fundamentada, sob pena de ilegalidade por desproporcionalidade.
III. Tentativa de Aquisição Amigável
A. Proposta de Aquisição por Direito Privado
Antes de requerer a declaração de utilidade pública, a entidade expropriante deve esgotar todas as vias negociais para aquisição voluntária. O artigo 11.º impõe a notificação dos proprietários via carta registada com aviso de recepção, acompanhada de:
Avaliação pericial do imóvel, elaborada por perito da lista oficial;
Proposta de compra com indicação do valor baseado no relatório;
Prazo de 30 dias para resposta, incluindo contraproposta fundamentada.
A recusa ou silêncio do proprietário habilita a entidade a avançar para a fase expropriativa, mas a falta de comprovação desta diligência invalida todo o procedimento.
B. Publicitação Edital
Se os titulares de direitos forem desconhecidos ou residirem no estrangeiro, a proposta é publicada em editais afixados na sede do município e em dois jornais de circulação regional e nacional, conforme o artigo 11.º-A. O prazo para oposição estende-se para 60 dias, assegurando a transparência do processo.
IV. Procedimento Administrativo de Expropriação
A. Delimitação do Objeto
O artigo 3.º estabelece que a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do fim público, permitindo-se a expropriação total apenas se a parte remanescente perder viabilidade económica ou funcional. Este critério foi reforçado pelo Acórdão do STJ de 09-01-1997, que proíbe expropriações "de oportunidade" não alinhadas com planos urbanísticos aprovados.
B. Expropriação Parcelar por Zonas
Para projetos de grande escala (ex.: infraestruturas ferroviárias), o artigo 4.º autoriza a divisão da área expropriada em zonas ou lanços, com prazos máximos de seis anos para execução faseada. Cada zona exige declaração de utilidade pública autónoma, sob pena de caducidade parcial se não iniciada dentro de 18 meses..
V. Cálculo e Pagamento da Indemnização
A. Critérios de Avaliação
A justa indemnização, nos termos do artigo 24.º, baseia-se no valor de mercado na data da declaração de utilidade pública, atualizado pelo Índice de Preços no Consumidor (excluída habitação). Para solos aptos a construção, aplica-se a média dos preços de transações na freguesia e limítrofes, corrigida por fatores de envolvente urbana. A jurisprudência determina que potenciais mais-valias futuras geradas pela obra pública não podem ser consideradas, sob pena de violação do princípio do damnum emergens.
B. Garantias de Pagamento
O depósito da indemnização em instituição bancária é condição sine qua non para a tomada de posse administrativa. Em processos litigiosos, o montante é atualizado com juros moratórios de 4% ao ano, calculados desde a data da ocupação até ao efetivo pagamento.
VI. Fase Judicial: Adjudicação e Recursos
A. Arbitragem Voluntária e Contenciosa
Na ausência de acordo, a entidade expropriante promove arbitragem judicial perante o tribunal da comarca. O artigo 45.º exige a nomeação de dois peritos (um pelo expropriante, outro pelo expropriado), cujas avaliações são homologadas por sentença. Controvérsias sobre titularidade de direitos ou valor indemnizatório seguem para o Tribunal da Relação, com recurso limitado à matéria de direito.
B. Direito de Preferência e Reversão
O expropriado mantém, durante 20 anos, o direito de preferência na primeira alienação do bem, exceto se renunciado por acordo escrito. A reversão é admitida se o imóvel não for utilizado para o fim expropriatório dentro de cinco anos, requerida via ação declarativa ajuizada no prazo trienal.
VII. Regimes Especiais e Recentes Desenvolvimentos
A. Expropriação para Operações Urbanísticas
O artigo 93.º do Código prevê regimes acelerados para Áreas de Desenvolvimento Urbano Prioritário, dispensando a declaração de utilidade pública quando integradas em planos municipais aprovados. A indemnização é fixada na data do convite à participação no projeto, assegurando previsibilidade aos investidores.
B. Impacto do Programa de Estabilização Económica e Social
O Decreto-Lei n.º 56/2020 introduziu simplificações processuais para expropriações vinculadas a investimentos do PEES, permitindo tomada de posse imediata mediante despacho ministerial fundamentado. Contudo, críticas doutrinárias alertam para riscos de erosão de garantias proprietárias.
Conclusão: Entre o Interesse Público e a Segurança Jurídica
A complexidade do procedimento expropriativo reflete o equilíbrio delicado entre eficácia administrativa e tutela de direitos fundamentais. A evolução jurisprudencial recente, nomeadamente os Acórdãos do STJ de 2022, tem enfatizado a necessidade de diligências probatórias robustas em todas as fases, sobretudo na qualificação da urgência e na quantificação indemnizatória. Para o profissional do Direito, dominar este iter processual é essencial para assegurar tanto a agilidade de projetos estruturantes quanto a defesa intransigente da propriedade privada.
